湛中乐：论教育法典的地位与形态

湛中乐

北京大学法学院，石河子大学政法学院教授，博士生导师

内容摘要

ABSTRACT

《中国特色社会主义法律体系》白皮书将教育法视为行政法的子部门，理论上则将这种观点称为隶属说。在区分主要规范和次要规范后，从主要规范的视角来看，隶属说能够成立。因此，未来的教育法典应当纳入行政法典分则。为减少争议和工作量，编纂教育法典应当以教育类法律和部分教育类行政法规为基础。在结构上，教育法典可以由通则、学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、职业教育、国防教育以及学校工作等分编组成。通则相当于教育法典的总则，其他各分编相当于分则。教育法典通则分编的内容以教育法和教师法为基础，但立法目的条款、管理体制条款和法律责任条款等条款须加以简化或删改。

一、问题的提出

民法典的颁行为其他领域的立法法典化提供了示范。可以预见，在出台民法典之后，我国法典编纂工作将迈出新步伐，其中包括教育法典编撰工作。作为印证，根据全国人民代表大会常委会（以下简称全国人大常委会）公布的2021年度立法工作计划，全国人大常委会将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。此外，教育部在《教育部政策法规司2021年工作要点》中透露，2021年将“研究启动教育法典编纂工作”。显然，教育法典的编撰工作已经箭在弦上。

教育法典编撰工作的目标是教育法典化，这有其必要性。以1980年学位条例的颁布为标志，教育界迎来了国家定规立制的新时代。随着义务教育法（1986）、教师法（1993）、教育法（1995）、职业教育法（1996）、高等教育法（1998）、民办教育促进法（2002）等法律的颁布，有中国特色的社会主义教育法律法规体系初步形成。然而，我国教育法律还处于体系化的初级阶段，“体系化初级阶段的立法模式虽然条块分明，但过于松散，且在过去很长一段时间里，由于我国社会的快速转型升级，单行法在应对不同时期、不同问题中存在先天性不足，在具体规范方面可能存在重复、交叉、疏漏、割裂、矛盾与冲突，也存在着大量为改革探索留下的指引性规范”。通过教育法法典化，重新审定教育法的全部法律规范，修改不合时宜乃至相互抵触的条款、补充新的条款，使之成为基于某些共同原则、内容协调一致、有机联系的统一的教育法。如此一来，能够“矫正当前教育法混乱的体系格局，避免重复立法，也能统一法律适用，更能促进教育法成为独立的部门法，形成独立的教育法学”。

可以说，如何实现教育法法典化是摆在学界面前的一大课题。长期以来，学界更多关注的是单个教育法的立法问题以及这一单个教育立法中的某个或者若干问题，而鲜有涉及宏观层面的教育法法典化问题。以民法典的编纂为契机，教育法法典化问题始为学界所关注。甚至早在民法典之前，就有学者提出编制教育法典的设想，并指出这将是一项庞大、复杂且具有很强挑战性的任务。当然，由于距离民法典的颁行时日尚短，教育法法典化对于学界而言仍是一个新问题。从既有为数不多的相关文献看，其主要涵盖教育法法典化相关概念、教育法法典化有利条件、教育法法典化面临的困境、民法典对于我国教育法法典化的启示、教育法法典化的可行性、教育法法典化的正当价值等教育法法典化的前提性问题，而对教育法法典化的具体路径问题缺乏必要的关注。教育法典的法律地位、形式与内容等教育法典编纂过程中必须回答的问题，在既有研究中尚难以找到答案。

在教育法典编纂工作已箭在弦上的背景下，教育法法典应以何种面貌呈现在我们面前这一问题显然更重要，而这需要进一步明晰教育法典的法律地位、形式与内容等问题。其中，教育法典的法律地位问题是教育法法典编纂的前提，其涉及的是教育法典与其他部门法律尤其是行政法之间的关系。教育法典的形式与内容共同决定了教育法典的形态，前者系教育法典的具体结构，后者指教育法典的主要内容。通过对教育法典的具体结构与主要内容进行设计，教育法典的形态也就呈现在我们面前。由此，不仅可为教育法典编纂工作的开展提供现实指引，还可为学界就教育法法典化问题的进一步探讨提供一个分析的靶子。

二、教育法典在我国法律体系中的地位

欲探究教育法典的形态，首先要明确教育法典在我国法律体系中的地位。我国法律体系是“以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体”。由此可见，教育法典在我国法律体系中的地位涉及两个问题。

第一个是文件形式归属问题，即教育法典应以何种形式的规范性文件呈现。从规范性文件的形式来看，我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等形式的规范性文件构成，立法法规定的规章并未包括在内。由于教育法典已被全国人大常委会列入立法工作计划，所以教育法典应当以法律的形式呈现。

第二个是法律部门归属问题，即教育法典归属于哪个法律部门。教育法典归属于何种法律部门取决于教育法归属于何种法律部门。依据“隶属说”，教育法典归属于行政法。更具体地说，教育法典是行政法典分则的组成部分。“隶属说”的基本主张是：教育法隶属于行政法。“隶属说”目前获得了有权机关的支持。《中国特色社会主义法律体系》白皮书将教育法、义务教育法、高等教育法、职业教育法、教师法等法律和幼儿园管理条例、教师资格条例、中外合作办学条例等行政法规列入了行政法。将教育法典归入行政法典分则，也有利于推进行政法典的编纂工作。目前，行政法学界已提出分两步制定行政法典：首先，编纂行政法总则；其次，编纂各分则，合成行政法典。全国人大常委会在2021年度立法工作计划中也提出研究启动行政基本法典的编纂。

依据“独立说”，教育法典不从属于行政法，而是构成一个独立的法律部门。“独立说”的基本主张是：教育法是一个独立的法律部门。有学者主张，教育法典要促进教育法成为独立的部门法。这种观点虽然主张通过制定教育法典来支持“独立说”，实际上却是要求依“独立说”来编纂教育法典。

除了“隶属说”和“独立说”，最近又有学者提出了新的见解，即“综合法律部门说”。该学说认为，教育法是一个与民法、行政法、诉讼法等部门法有密切联系同时又有所区别的混合法，即教育法是一个综合法律部门。有学者提出，教育法典是一部“针对教育领域的所有法律关系制定的一部较为系统、全面的法律”。这句话的含义是，教育法典既不是行政法典分则的组成部分，也不是与民法典、刑法典、行政法典平行的法典，而是一部包含行政法律规范、民法规范的综合性法典。这种观点便是“综合法律部门说”的体现。

根据上文的分析可知，法律部门归属问题有三个备选的答案。那么，到底哪个答案才是正确的？先从“综合法律部门说”谈起。假如“综合法律部门说”可以成立，那么教育法就可以被分割成教育行政法、教育民法、教育诉讼法，这意味着教育法根本没有必要作为一个独立的法律部门而存在。再者，从后果的角度看，“综合法律部门说”将使得教育法典成为一个不可能实现的任务。法典化以体系化为条件，教育法的法典化以教育法的体系化为条件。所谓体系化是指将数量众多的法律规范构整合成一个统一体。不同的法律规范之所以能够被整合成一个统一体，是因为它们追求相同的价值。众所周知，民法、行政法和诉讼法在价值追求上存在较大的差异。故而，作为一个综合法律部门的教育法将因价值追求上的分裂状态而无法实现体系化，进而也就无法实现法典化。总之，“综合法律部门说”自身存在漏洞，有碍于教育法典的制定。

隶属说和独立说“针尖对麦芒”，也是最流行的两种学说。依据隶属说，则未来的教育法典属于行政法典的组成部分；依据独立说，则未来的教育法典独立于行政法典。隶属说的逻辑如下：教育法的调整对象是教育管理过程中发生的各种社会关系，即教育行政关系，所以教育法属于行政法。此学说是否成立，取决于教育法是否以教育行政关系为调整对象。从法律责任的角度看，教育相关的法律、行政法规只创设了行政法律责任而未创设民事责任和刑事责任。尽管有关教育的法律、行政法规中存在有关民事责任和刑事责任的条款，但这些条文属于指引条款，仅具有提示的作用，并未创设新的法律责任。以教育法第72条为例，该条第1款规定：“结伙斗殴、寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教育教学秩序或者破坏学校校舍、场地及其他财产的……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本条虽然规定了刑事责任，但出现“结伙斗殴、寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教育教学秩序或者破坏学校校舍、场地及其他财产”的行为时，行为人是否构成犯罪以及如何承担刑事责任，仍须由公安机关、检察院和法院依据刑法和刑事诉讼法的规定进行调查和追责。第72条第2款还规定：“侵占学校及其他教育机构的校舍、场地及其他财产的，依法承担民事责任。”尽管该条款规定了民事责任，但法院不能仅凭此条款判决侵权人向学校承担民事责任，法院仍须根据民法典的有关条文判决侵权人担民事责任。总之，教育相关法律、行政法规中的法律责任条款决定了教育法隶属于行政法。

有学者可能提出，尽管教育相关法律、行政法规的责任条款只创设了行政法律责任，但其他条款中并非都调整教育行政机关和相对人的关系，也存在调整学校和教师、学校和学生以及教师和学生关系的条款，而这些条款并非任何时候都属于行政法。例如，义务教育法第29条第2款规定，教师“不得对学生实施体罚、变相体罚”。教师体罚学生的行为伤害学生身体的，应承担民事赔偿责任。由此可见，本条所调整的教师与学生之间的关系，不属于行政关系，无法归入行政法。事实上，这个难题可以用凯尔森提出的次要规范理论来解决。

此理论用例子说明就是：不应偷窃；如果某人偷窃，他就应受罚。如果假定禁止偷窃行为的第一个规范，只有在第二个规范对偷窃行为赋予制裁时才有效力，那么在正确的法律解释中，第一个规范肯定是多余的。如果真存在的话，它是包含在第二个规范中的，后者才是唯一真正的法律规范……我们可以称第二个规范是主要规范（primary norm）、第一个规范是次要规范（secondary norm），以表示这种主从关系。次要规范规定法律秩序企图通过制裁来加以实现的那种行为……法律是规定制裁的主要规范……

换言之，法律是指规定法律责任的主要规范，规定行为的次要规范从属于主要规范。因此，法律文本的属性由主要规范决定，而不是由次要规范决定。上面提到的义务教育法第29条第2款属于次要规范，它的属性取决于主要规范。在教育法领域，义务教育法第29条第2款从属于教师法第37条第1款。根据该条款，教师“体罚学生，经教育不改的”，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。这里的“行政处分或者解聘”属于行政法律责任。故而，当义务教育法第29条第2款作为次要规范从属于教师法第37条第1款时，它属于行政法。也要注意到，义务教育法第29条第2款也可以作为次要规范从属于民事责任条款或刑事责任条款。此时，也可以将该条款视作民法或刑法。然而，即便义务教育法第29条第2款不仅教师体罚学生，教师体罚学生的行为造成损害或构成犯罪时，教师也要承担民事责任或刑事责任。因此，不宜将义务教育法第29条第2款作为教育法中包含民法规范或刑法规范的理由。

独立说的理由包括：（1）教育法的调整对象具有特殊性；（2）其他国家的立法经验表明教育法本身有一个完整的体系；（3）教育现代化要求教育法成为独立的具有完整体系的法律部门；（4）教育法立法建设体系化日趋健全；（5）教育法调整方法多样性日渐鲜明；（6）教育法学科支撑完整性日益成熟。实际上，理由（2）（3）（4）和（6）都属于支持性理由。所谓“支持性理由”是指这四个理由对独立说仅具有支持的作用，它们并不足以证明教育法一定是一个独立的法律部门。真正能够证明教育法属于独立法律部门的理由乃是（1）和（5）。因为法律部门的划分标准是调整对象和调整方法。教育法的调整对象是因教育活动而发生的社会关系，即教育关系。持独立说观点的学者认为，教育法调整对象的特殊性表现在五个方面：其一，主体结构的多边性，各级教育行政部门、各类教育事业举办者、各级各类学校及其他教育机构、教育者（教师、管理人员等）、受教育者（各类学生等）以及家长、校友、社会用人单位和社区等利益相关者都可以成为教育关系的主体。其二，主体地位的交叉性，既有平等的横向关系，如学校与社会单位的教育合同等，也有不平等的纵向关系，如管理者与被管理者、监督者与被监督者之间的关系。其三，主体资格的限定性，法律对学校举办者资格、教师资格、受教育者的资格都有限制。其四，客体构成的多样性，教育关系常常以精神产品或者非物质化的行为结果作为其客体。其五，内容的多元性，权利与义务复合，权力与权利复合。例如，受教育权既是权利也是义务，权利的行使往往离不开权力的运用。以上五个方面虽然描述了教育关系的特殊性，但这种特殊性并不足以证明教育关系独立于民法调整的人身关系、财产关系以及行政法调整的行政关系。恰恰相反，教育关系可以分别归入民法调整的人身关系、财产关系和行政法调整的行政关系。

教育法调整方法的特殊性表现为多元性，即“从单一的教育行政调整方法逐步扩展为包含教育民事法律调整方法、教育刑事法律调整方法、教育国际法律调整方法等多种方法并存”。既然教育法同时利用行政法的方法、民法的方法、刑法的方法、国际法的方法调整教育关系，那么教育法律规范可以根据其调整方法分别归入行政法、民法、刑法或国际法。换言之，教育法并不足以成为一个与民法、行政法、刑法并列的法律部门。

总之，从主要规范的角度来看，教育法隶属于行政法。或者说，教育法是行政法的子部门。从次要规范的角度来看，教育法中的一些次要规范与民法、刑法中的次要规范重合。由于教育法仅创设行政法律责任，并不创设民事责任和刑事责任。所以，次要规范的重合并不能成为教育法包含民法规范和刑法规范的理由。既然教育法隶属于行政法，那么教育法典就是行政法典的分则的组成部分。这对编纂教育法典的启示意义在于，教育法典无须规定行政法总则的内容，只须针对教育领域的特殊情况作出规定即可。

三、两个基本前提与教育法典的形式

笔者从形式和内容两个方面讨论教育法典的编纂：形式方面是指教育法典的结构，内容方面是指教育法典的具体内容。在处理形式问题和内容问题以前，必须先回答两个问题：首先，用一部单一的教育法典规范教育工作是否具有可能性；其次，哪些教育法规范可以被整合到教育法典之中。

对于第一个问题，理论界目前有一种观点支持编纂一部统一的教育法典：将全部的教育法规范编纂成一部统一的法典。如何理解“统一的法典”？从严格的法典概念出发，“统一的法典”意味着法典之外再无其他特别法。这意味着教育法典颁行后，教育领域只有一部教育法典，再无其他形式的教育法规范。首先可以明确的一点是，法典不能包治百病。从民法法典化的历史来看，用一部单一的法典整合并统摄全部的民法规范是一项不可能完成的任务。在法国，民法典之外还存在民事特别法。在德国，由于民法典无法容纳全部的私法规范。所以，民法典之外还存在特别私法。在我国，民法典也不过是一部“袖珍民法典”，特别民法不可或缺。在刑事领域，立法者用一部单一的刑法典整合并统摄了刑法这个法律部门。自1997年以来，我国刑事领域只存在一部法典，不存在单行刑法。然而，刑法典颁行以来，立法者又先后制定了11个刑法修正案。由此可见，封闭的刑法典是不可能的。实际上，单一法典的模式也受到了刑法学者的质疑。总之，用一部法典统合一个法律部门难以实现，即便勉强实现了，也必然面临频繁地修正。另外，教育行政所面临的客观情况经常发生变化。故而，教育法典必须因时制宜。总之，对于第一个问题，笔者的主张是，制定一部教育法典是可能的，但单凭一部教育法典调整全部的教育活动，则不具有可能性。教育法典不仅要容忍特别法的存在，也要为行政法规、地方性法规和部门规章预留创设教育法规范的空间。

对于第二个问题，笔者主张在教育类法律以及部分教育类行政法规的基础上编纂教育法典。从法律发展史的角度来看，编纂法典以当前有效或历史上有效的法律为基础，并非凭空造出一部全新的法典。由此可见，教育法规范群乃是编纂教育法典的基础。我国的教育法规范群由教育类法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章构成。首先，教育类法律必定是编纂教育法典的基础，具体包括教育法义务教育法、高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、职业教育法、教师法、学位条例。立法机关正在推进学前教育法和学位法的制定工作，学前教育法草案和学位法草案已经形成。故而，编纂教育法典也要参考这两个草案。其次，教育法典乃是以中央立法的形式出现。因此，在编纂教育法典的过程中，可以将地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章中的教育法规范排除出去，无须参照、吸收。再次，教育类行政法规和部门规章也可以被排除出去。根据立法法第80条第2款的规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”换言之，部门规章往往是上位法的细化。除非教育法典要限缩部门规章创设教育法规范的空间，否则无须将教育类部门规章纳入教育法典。同理，作为细化上位法有关规定的教育类行政法规也无须纳入教育法典的范围，具体包括教育督导条例、高等教育管理职责暂行规定、普通高等学校设置暂行条例、残疾人教育条例、教师资格条例、民办教育促进法实施条例；为了填补法律空白而制定的学校卫生工作条例、学校体育工作条例、高等教育自学考试暂行条例则应纳入教育法典的范围。

由于教育法典乃是行政法典分则部分的一编，再加上教育法典的内容较为庞杂，所以教育法典可模仿民法典的各分则编设立分编，分编之下再设章节。根据上文的分析可知，编纂教育法典应以教育法、教师法、学前教育法草案、义务教育法、高等教育法、学位条例、学位法草案、民办教育法促进法、职业教育法、国防教育法、《高等教育自学考试暂行条例》学校卫生工作条例、学校体育工作条例等法律行政法规为基础。甚至可以说，教育法典就是这些法律行政法规的合成物。在前述法律、行政法规中，教育法是教育领域的基本法，其他教育类法律、行政法规都要受该法的拘束。再从内容的角度看，教育法与其他教育类法律、行政法规构成一般与具体的关系。教育类法律行政法规中还存在许多重复性的条文，能够提炼出公因式。以有关教师的规定为例，教育法第33条、义务教育法第28条第1款、高等教育法第45条的内容基本一致。因此，教育法典可设立通则分编，以教育法作为编纂通则分编的基础。通则分编与其他各分编相当于总则与分则的关系，通则分编能够统辖其他各分编。无论是将法典化理解成“体系化”，还是理解成“集成化”，只有总则+分则的结构模式才能将繁多芜杂的条文组合成一个整体。设立通则分编还可以避免其他各分编的重复列举，从而节省立法资源。另外，由于教师是各级各类学校教育都离不开的一个群体，所以可以将教师法整体吸收到教育法“第四章 教师和其他教育工作者”之中。学位和高等教育自学考试只存在于高等教育领域，因此可以将学位条例、高等教育自学考试暂行条例并入高等教育法。学校卫生工作条例和学校体育工作条例则可以合并为学校法。根据以上分析可知，教育法典的结构可设置如下：

第一分编 通则	第一章 基本规定（由教育法“第一章 总则”和“第二章 教育基本制度”合成）；第二章 学校及其他教育机构；第三章 教师和其他教育工作者；第四章 受教育者；第五章 教育与社会；第六章 教育投入与条件保障；第七章 教育对外交流与合作；第八章 法律责任。
第二分编 学前教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用。
第三分编 义务教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用。
第四分编 高等教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用；增加两章，分别规定学位和自学考试。
第五分编 民办教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用。
第六分编 职业教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用。
第七分编 国防教育	将总则章改为一般规定，删除附则章，其他各章可以沿用。
第八分编 学校工作	第一章 学校安全工作；第二章 学校体育工作；第三章 学校卫生工作。

表1：教育法典的结构

四、教育法典的主要内容

受篇幅所限，本文不可能讨论教育法典的全部内容。通则分编具有提纲挈领的作用，故而，笔者只讨论通则分编的主要内容。教育法典乃是行政法典分则的组成部分，编纂教育法典的通则分编要处理好两对关系：一是教育法典通则分编与行政法典总则的关系，凡是应当由行政法典总则规范的内容，教育法典通则分编不作规定；二是教育法典通则分编与其他各分编的关系，凡是应当由教育法典其他各分编规范的内容，通则分编不作规定。

对于教育法典通则分编，有两种编纂方法：一是以教育法为基础进行编纂，二是另起炉灶，在教育法之外编纂教育法典通则分编。笔者支持前一种方法。理由有二：首先，教育法是全国人大制定的基本法律，具有统率其他教育法律行政法规的功能；其次，以教育法为基础能够减少编纂过程中的工作量与争议。

现行有效的教育法共十章，除附则一章外，其他九章皆可保留为教育法典总则的内容，但至少有三个方面的内容需要加以修订、完善。首先，将教育法的第一章和第二章合并为教育法典通则分编的第一章，并将章名修改为“基本规定”。原来的绝大部分条文可直接沿用，但立法目的条款和管理体制条款须略加修正。

教育法第1条	为了发展教育事业，提高全民族素质，促进社会主义物质文明建设和精神文明建设，根据宪法，制定本法。
义务教育法第1条	为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。
高等教育法第1条	为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和教育法，制定本法。
学前教育法草案第1条	为了保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质，根据宪法和教育法，制定本法。
职业教育法第1条	为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据教育法和劳动法，制定本法。
国防教育法第1条	为了普及和加强国防教育，发扬爱国主义精神，促进国防建设和社会主义精神文明建设，根据国防法和教育法，制定本法。
民办教育促进法第1条	为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定本法。
学位条例第1条	为了促进我国科学专门人才的成长，促进各门学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展，以适应社会主义现代化建设的需要，特制定本条例。
教师法第1条	为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，制定本法。
高等教育自学考试暂行条例第1条	为建立高等教育自学考试制度，完善高等教育体系，根据宪法第十九条“鼓励自学成才”，制定本条例。
学校卫生工作条例第1条	为加强学校卫生工作，提高学生的健康水平，制定本条例。
学校体育工作条例第1条	为保证学校体育工作的正常开展，促进学生身心的健康成长，制定本条例。

表2：立法目的条款

从上表来看，教育法第1条中的“发展教育事业，提高全民族素质，促进社会主义物质文明建设和精神文明建设”在学前教育法草案、义务教育法教师法、高等教育法、学位条例、职业教育法、民办教育促进法、国防教育法、高等教育自学考试条例的立法目的条款中都有体现，但教育法第1条仍有两处须加以修改。一是立法目的条款中有必要加上“保护教育活动参与者的合法权益”。学前教育法草案、义务教育法教师法、民办教育法、学校卫生工作条例以及学生体育工作条例的立法目的条款都强调保护受教育者、教师、民办学校的合法权益。高等教育法、学位条例、职业教育法以及国防教育法虽然没有将保障合法权益写入立法目的条款，但并未忽视对合法权益的保护。况且，保障合法权益是行政法须遵循的基本理念之一。二是将“促进社会主义物质文明建设和精神文明建设”改为“社会主义现代化建设”。“社会主义现代化建设”范围更宽，更具包容性。总之，第1条可修改如下：

为了规范教育活动，保障教育活动参与者的合法权益，发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。

除了立法目的条款外，有关管理体制的条款也存在诸多重复之处，须加以修订。

教育法	第14条　国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。 中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。 高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。 第15条　国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。 县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。 县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。
学前教育法草案	第10条　学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。
义务教育法	第7条　义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。 县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。
高等教育法	第13条　国务院统一领导和管理全国高等教育事业。 省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。 第14条　国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。
国防教育法	第6条　国务院领导全国的国防教育工作。中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。 地方各级人民政府领导本行政区域内的国防教育工作。驻地军事机关协助和支持地方人民政府开展国防教育。 第7条　国家国防教育工作机构规划、组织、指导和协调全国的国防教育工作。 县级以上地方负责国防教育工作的机构组织、指导、协调和检查本行政区域内的国防教育工作。 第8条　教育、退役军人事务、文化宣传等部门，在各自职责范围内负责国防教育工作。 征兵、国防科研生产、国民经济动员、人民防空、国防交通、军事设施保护等工作的主管部门，依照本法和有关法律、法规的规定，负责国防教育工作。 工会、共产主义青年团、妇女联合会以及其他有关社会团体，协助人民政府开展国防教育。 第9条　中国人民解放军、中国人民武装警察部队按照中央军事委员会的有关规定开展国防教育。
民办教育促进法	第7条　国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。 国务院人力资源社会保障行政部门及其他有关部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的民办教育工作。 第8条　县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。 县级以上地方各级人民政府人力资源社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。
职业教育法	第11条　国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。 国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。 县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。
教师法	第5条　国务院教育行政部门主管全国的教师工作。 国务院有关部门在各自职权范围内负责有关的教师工作。 学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。

表3：管理体制条款

从上表所列举的立法目的条款来看，管理体制条款涉及两个方面的内容：一方面是纵向的职权划分；另一方面是横向的职权划分。教育法第15条规定了横向职权划分，其他法律对于横向职权划分并无不同的规定，因此，第15条可直接保留。教育法第14条规定了纵向职权划分，但其他法律对此有不同的规定。因此，第14条须略加修改：

国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。

学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区市、自治州人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制；义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制；高等教育实行国务院领导，国务院教育行政部门和其他有关部门管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校，省、自治区、直辖市人民政府管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。

其次，将教师法与教育法第四章合并为教育法典通则分编的第三章，仍然沿用教育法第四章的章名，教师法的章标题调整为节标题。教师法“第一章 总则”与教育法“第四章”合并为教育法典通则分编第三章第一节，标题为“一般规定”。条文的增删改情况如下：

（1）删除第1条、第2条、第4条第2款及第5条第1、2款，这些条款与教育法第一章（教育法典通则分编第一章）的内容重复；

（2）教师法第3条与教育法第33条合并为教育法典通则分编第一章第一条，内容修改如下：

教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。

教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务。

教师应当忠诚于人民的教育事业。

（3）教师法第4条与教育法第34条合并为教育法典通则分编第一章第2条，内容修改如下：

各级人民政府应当采取措施，加强教师的思想政治教育和业务培训，改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位。

教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。

（4）教育法第35条调整为教育法典通则分编第一章第3条，内容不变；

（5）教师法第5条第3款调整为教育法典通则分编第一章第4条，内容不变；

（6）教育法第36条调整为教育法典通则分编第一章第5条，内容不变；

（7）教师法第6条调整为教育法典通则分编第一章第6条，内容不变。

再次，教育法的法律责任章可予以简化。教育法法律责任章是第九章，共13个条文。这13个条文中多次出现“依法给予处分”“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚”“构成犯罪的，依法追究刑事责任”以及“依法承担民事责任”。

依法给予处分	第71条第1、2款，第74条，第75条，第76条，第77条第1、3、4款，第78条，第80条，第81条，第82条第1款。
构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚	第77条第2、3、4款，第79条，第82条第2、3款。
构成犯罪的，依法追究刑事责任	第71条第2款，第72条第1款，第73条，第76条，第77条第1、2、3、4款，第79条，第80条，第81条，第82条第2款。
依法承担民事责任	第72条第2款，第83条。

表4：法律责任章中的指引条款

从“依法”一词来看，上表中所列举的四种责任条款都属于指引条款，并未创设法律责任，仅具有提示作用。为节省立法资源，可将以上四种责任条款简化如下：

直接负责的主管人员和其他直接责任人员在教育行政管理过程中违法违规的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公民、法人或者其他组织在教育活动中侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构合法权益的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除了简化以上四种责任条款外，其他责任条款可继续保留。

五、结论

根据上文的讨论，笔者初步得出如下四个结论：第一，从法律体系的角度看，教育法典应当以行政法典分则编组成部分的地位出现；第二，编纂教育法典是指通过删改和简化的技术将教育类法律以及部分教育类行政法规合成为一部法典；第三，教育法典由通则、学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、职业教育、国防教育以及学校工作等分编组成，通则相当于教育法典的总则，其他各分编相当于分则；第四，编纂教育法典通则分编应以教育法和教师法为基础，但也须删改简化有关的条文。

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